En el presente artículo se propone desarrollar una síntesis tanto del pensamiento desarrollista que surgió desde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), como del pensamiento que emergió en los años sesenta en la Argentina fundamentalmente a partir del ideario del binomio Frondizi – Frigerio.
Se propondrá una aproximación al debate sobre si dichas perspectivas poseen elementos aplicados en el régimen desarrollado posconvertibilidad (2002-2013) como asimismo se intentará caracterizar el rumbo económico que ha prevalecido en Argentina desde 2003 hasta la actualidad y responder el interrogante si se trata de un “nuevo desarrollismo”.
El desarrollismo estructuralista
Las ideas desarrollistas clásicas, están estrechamente relacionadas con la escuela estructuralista latinoamericana liderada por Raúl Prebisch, economista argentino precursor de la CEPAL.
El estructuralismo cepalino se caracterizó en sus diferentes variantes por la promoción de políticas de industrialización como medio para superar el subdesarrollo y la pobreza, basándose fundamentalmente a la teoría del deterioro de la relación de los términos del intercambio.
La CEPAL explicaba que la demanda de exportaciones aumenta con el crecimiento en el centro de la economía mundial. El aumento del ingreso resultante en la periferia genera una mayor demanda de importaciones, generando problemas en la balanza de pagos y llevando a la depreciación del tipo de cambio, lo que genera nuevamente el traslado del trabajo hacia las exportaciones. La relación de precios del intercambio se deteriora aún más con el crecimiento de la exportación, entonces la producción industrial no transada se expande con el aumento de los precios internos y los salarios reales caen, derivando en más importaciones (por la diferencia tecnológica entre el centro y la periferia), lo que conlleva a la perpetuidad del desequilibrio.
Prebisch entendía que la primera solución podría obtenerse alterando los precios relativos internos mediante ajustes apropiados de los aranceles de importación o los impuestos a la exportación. Asimismo, reconocía el papel decisivo de las exportaciones (en nuestro caso, agropecuarias) en la generación de divisas que permitieran financiar las importaciones de bienes de capital que demandaba el desarrollo industrial y evitar desequilibrios en la balanza de pagos, uno de los principales obstáculos para el crecimiento de las economías latinoamericanas. Adicionalmente, preveía un efecto benéfico de la sustitución de importaciones alentada por el proceso de industrialización sobre el sector externo.).
Asimismo, a los fines de superar cierta dependencia de la periferia, la CEPAL argumentó que la única forma de acelerar el crecimiento de América Latina era reduciendo el contenido de importaciones, porque para una relación dada de precios del intercambio, las importaciones de los países del centro se dan en función del nivel de ingresos del mismo y de la relación de precios del intercambio; en tanto que las importaciones de los países de la periferia dependen del ingreso de la periferia y de la relación de precios del intercambio.
Según Prebisch los factores internos a los que se debía el bajo nivel de inversión industrial en América Latina eran (i) la renuencia de los grandes terratenientes y empresas mineras a invertir en el sector manufacturero, (ii) la escala de los proyectos industriales modernos que superaba la capacidad financiera y de gestión de los empresarios locales, (iii) la falta de una infraestructura económica adecuada (energía, transporte, etc.) y de una fuerza de trabajo capacitada, y (iv) la falta de expertizaje tecnológico, que era monopolizado por las empresas extranjeras.
La CEPAL sostenía que esa coyuntura se resolvía por medio de inversión pública a gran escala, importante intervención del estado en la producción y planificación indicativa del conjunto de la economía.
El desarrollismo de Frondizi – Frigerio
En la Argentina desde la década del cincuenta, las fuerzas políticas y sociales comenzaban a delinear estrategias orientadas a promover el pasaje de la industrialización “liviana” iniciada en los años treinta -que involucraba bienes finales intensivos en fuerza de trabajo- a la “pesada” -constituida por insumos, infraestructura y bienes de capital- que involucraba tecnologías más complejas así como mayores dotaciones de capital. Si bien, en términos generales, existía consenso en relación con la necesidad de industrialización y de políticas estatales activas, existían divergencias importantes. Estas últimas referían al lugar que debía ocupar la economía nacional en la división internacional del trabajo así como al alcance, la naturaleza y los campos de intervención estatal.
El desarrollismo doméstico, que constituyó un movimiento ideológico y político que se articuló en torno a las figuras de Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio, elaboró una respuesta a estos interrogantes y tuvo la oportunidad de llevar a la práctica su propuesta de política durante el gobierno, encabezado por Frondizi, que tuvo lugar entre 1958 y 1962.
El Estado debía ser el cerebro pero el capital privado debía cobrar un papel clave, en general, y el extranjero, en particular, ante la insuficiencia del ahorro doméstico para impulsar la acumulación.
El factor externo era desde la perspectiva de Frondizi la causa del estancamiento argentino y un problema de producción, no de circulación. Como corolario de su política proponía el desarrollo de los componentes fundamentales de toda estructura productiva moderna con altos niveles tecnológicos que a la vez sustituyeran realmente importaciones.
El gobierno de Frondizi expandió la industria pesada, más precisamente el sector energético, la siderurgia, la automotriz y la química pesada, con una fuerte incidencia del capital extranjero promovido a través de leyes de radicación específicas. Estas normas le permitieron al capital extranjero la libre remisión de ganancias y le proporcionaban un trato preferencial en materia de derechos aduaneros, créditos, importaciones, compras del estado, etc. La inversión extranjera directa, como consecuencia de esta política, pasó de 20 a 348 millones de dólares entre 1957 y 1961. Hacia mediados de los años setenta, con el fuerte impulso a la inversión extranjera directa generado por este gobierno y, en menor medida, por el encabezado por la autodenominada “Revolución argentina” entre 1966 y 1970, el capital extranjero pasó a controlar aproximadamente un tercio del aparato industrial nacional.
Frondizi básicamente proponía crecimiento por inversión directa en áreas prioritarias. Eslabonamientos en la industria. Impulso de la inversión privada pero con la dirección y asistencia del Estado.
Del neoliberalismo al Neodesarrollismo
La etapa que va desde la salida de la crisis de 2001 – 2002 hasta la actualidad, se correspondió con un resurgimiento de ciertos elementos desarrollistas, que fueron detallados precedentemente, en busca de superar los mecanismos de destrucción económica impulsada por el neoliberalismo, recuperar una decaída burguesía nacional con poca capacidad económica, y por lo tanto recrear una desmantelada estructura industrial.
A partir del año 2002 la idea industrialista del estructuralismo de Prebisch reapareció en el discurso y en la práctica -aunque limitadamente- teniendo en cuenta el proceso de reindustrialización que tuvo lugar con la modificación de la tendencia a la caída de la participación de la industria en la producción total.
Nótese que en el periodo 2003-2007 se evidenció un aumento del producto industrial en un 63,4%, claramente contrastante con el desempeño desindustrializador de la década del ´90 (Según información del INDEC).
Si se analiza comparativamente la composición del PBI entre el 1998 -el año más alto de la convertibilidad- y el 2011 se verá que la estructura económica no ha cambiado mayormente, pero si se mira la evolución de la economía en el mismo período se comprueba que el sector que más ha contribuido al fuerte crecimiento del PBI en la década es el industrial.
No obstante, si cabe denominar a la experiencia actual como desarrollista, entendemos al proceso como un desarrollismo limitado que presenta ciertas restricciones difíciles de sortear en la actualidad. No hay una vuelta a la industrialización por sustitución de importaciones alentada por el estructuralismo cepalino de Prebisch.
En este punto es donde comienzan las coincidencias con la propuesta “neodesarrollista”, cuyas características salientes fueron formuladas por Luiz Carlos Bresser Pereira.
El neodesarrollismo se plantea como una estrategia superadora de la industrialización por sustitución de importaciones, capaz de incorporar las enseñanzas de experiencias exitosas como la del Este asiático y recientes hallazgos de la literatura económica heterodoxa como la propuesta, antes reseñada, tendiente a la adopción de un régimen de tipo de cambio real “competitivo y estable”. En consecuencia, uno de los objetivos centrales de una política neo–desarrollista es la conservación de un “tipo de cambio competitivo”, es decir, relativamente subvaluado.
En este punto, se registra una notable correspondencia entre las políticas aplicadas en Argentina hasta el año 2011 y la propuesta del neodesarrollismo. En efecto, el nuevo régimen cambiario que remplazó a la convertibilidad persiguió como objetivo un tipo de cambio competitivo, con el que se buscó expansión económica inducida mediante subvaluación cambiaria.
Otra característica saliente del proceso político iniciado en 2003 es el resurgimiento de la intervención del Estado en la economía. Entre las principales manifestaciones de esta tendencia se destacan los casos de re-estatización de empresas de servicios públicos, la eliminación del sistema privado de jubilaciones y pensiones, la regulación de los mercados agropecuarios, los acuerdos de precios con actores de las cadenas de producción y comercialización de alimentos, la instrumentación de subsidios destinados a productores de alimentos, empresas energéticas y de transporte público.
En efecto, no se observa en el caso argentino un retorno del Estado al ámbito estrictamente productivo sino que su actuación se restringe en la mayoría de los casos a la prestación de servicios públicos, sin que se registre a su vez una reversión drástica del proceso de privatizaciones. El incremento de la inversión estatal se concentra en el manejo de las transferencias a diferentes sectores.
El primer gobierno Kirschnerista puso énfasis en el sostenimiento de políticas macroeconómicas que compatibilizaran un fuerte crecimiento con la reparación del tejido social y la reducción de la dependencia externa.
Sin embargo, no se logró junto con la recuperación económica una estrategia articulada desde el Estado en su conjunto para la transformación de las estructuras económicas heredadas que permitieran expandir a otras actividades o a la diversificación de los productos ya existentes. Tampoco desde el Estado se logró fortalecer la conducción de proyectos de infraestructura de gran envergadura.
Decimos que Argentina posee un modelo neodesarrollista con limitaciones ya que se sostiene fundamentalmente por la creciente dependencia de un mono-cultivo, y avalando la ampliación de la mega-minería a cielo abierto, afianzando “economías de enclave” manejadas por compañías transnacionales con beneficios tributarios excepcionales no acordes a su rentabilidad. Este perfil extractivo ha quedado agravado por la escasez de combustible, que sucedió a la pérdida del auto-abastecimiento. La falta de petróleo y gas obstruye el desenvolvimiento de la economía y la planificación de estrategias de desarrollo.
En ese sentido, el modelo instaurado desde la última década, tiene una fuerte dosis de pragmatismo, se define en la práctica, sin evidenciar una política coordinada hacia un programa de desarrollo.
Por otro lado, la inversión extranjera directa continúa siendo un eje de la política neodesarrollista. No hay señales que indiquen la reducción del peso del capital trasnacional en la economía argentina. Este proceso de desarrollo con asiento en capitales extranjeros se aleja del modelo cepalino para acercarse a las ideas fondizistas.
Durante la posconvertibilidad uno de los principales objetivos del esquema en curso fue recrear una burguesía nacional sólida. Pero este propósito choca con la inexistencia de grupos capitalistas de envergadura exclusivamente centrados en la acumulación local y el mercado interno. Los distintos segmentos de ese empresariado ya no ocupan lugares preminentes en la cúspide del poder económico.
En la última década se utilizaron cuantiosos recursos del estado para alentar el resurgimiento de la burguesía nacional, esperando que apuntale el desenvolvimiento del modelo. Se trata de un intento de recrear una fracción de capital nacional desde el Estado para mejor negociar con las corporaciones.
Esa voluntad del gobierno de recrear una burguesía nacional fuerte y dinámico encuentra limitaciones, no solo culturales, históricas o de formación empresaria, sino también por el contexto internacional donde el sistema presiona para una fuerte transnacionalización o extranjerización de nuestra economía.
La llamada burguesía nacional no tiene capacidad para disputar la orientación del proceso de acumulación y reproducción de capitales, porque burgueses nacionales hay pero sin cohesión ni fuerza política.
Conclusión
El proceso económico y político llevado adelante posconvertibildad en la Argentina posee claros elementos desarrollista como son la intervención del Estado en la economía, ya sea como regulador de procesos económicos o como impulsor en la recuperación de ciertos activos estratégicos del Estado. Asimismo, desde el Estado se implementaron esquemas de subsidios –en algunos casos cuestionados como por ej. en el transporte ferroviario- a los fines de alentar generar ingresos que sostengan un fuerte mercado interno.
Asimismo, durante los años 2002 al 2011 se privilegió un tipo de cambio altamente competitivo a los fines de alentar a producción de la industria nacional y por lo tanto las exportaciones, sin embargo ese proceso se fue revirtiendo hasta llegar a estos días donde nos encontramos con un tipo de cambio apreciado con relación al dólar, lo que desalienta las inversiones industriales por tornarlas poco competitivas con relación a los productos importados.
La situación descripta precedentemente, sumada a la crisis de balanza de pagos por la que estamos atravesando ha dificultado avanzar con un proceso sólido de desarrollo, sin dejar de desatacar que el proceso inflacionario por el que atravesamos no deja de ser un gran obstáculo para alentar inversiones industriales, generar confianza y brindar un horizonte claro a mediano plazo.
Es cierto que en este marco, desde el 2002 el proceso consumó la recuperación de importantes conquistas populares. La política oficial convalidó, en este terreno, la vigencia de relaciones sociales de fuerza más favorables a los asalariados.
Sin embargo, no se logró junto con la recuperación económica una estrategia articulada desde el Estado en su conjunto de transformación de las estructuras económicas heredadas que permitieran expandir a otras actividades y generar un sólido proceso de desarrollo y así alcanzar los objetivos que se habían trazado (cada uno con sus características) tanto el modelo cepalino estructuralista como el modelo soñado por Frondizi y Frigerio.
Nicolás Teodosiu. Abogado. Diploma de honor UBA. Magister en Políticas Publicas y Gobierno. Presidente del Comité de Distrito de Lanus.
