Las políticas laborales, como las que se adoptan en otros órdenes del devenir político, pueden tener efectos meramente contingentes o bien instalarse bajo la forma de productos institucionalizados – determinados por sus conjuntos de incentivos – y por tanto, con manifestaciones largamente perdurables. Es, a mi juicio, el caso argentino, donde efectivas acciones de intervención temprana dieran lugar a irreductibles productos de ese tenor. Sólo por evocarlos e ilustrarlos en algunas (tal vez las más importantes) manifestaciones normativas, son las que en este ámbito se desplegaran durante las dos primeras presidencias del General Perón (decreto 23852/45 y ley 14250) – claramente seminales en la materia – y luego se confirmaran en contextos y con condicionamientos e intencionalidades diversas en instancias ulteriores de nuestro devenir político, en gobiernos democráticos como los de Frondizi (ley 14455), Peron/Peron (ley 20615), Alfonsín (leyes 23551 y 23546) y dictaduras como las de Onganía (decreto ley 18610) y Videla (ley 22105), además de múltiples otras acciones menores (reglamentarias, administrativas, etc) durante esos mismos y posteriores períodos.
El “punto” que pretendo hacer es que de esas y otras acciones de política laboral han quedado productos institucionales y políticos de alta incidencia en el diseño de las políticas laborales ulteriores y, además, como es propio de ciertas construcciones institucionales, de alta capacidad de autopreservación y regeneración. Lo cual, naturalmente, incorpora al debate político laboral una dimensión “coral” – continuidad o cambio de los paradigmas básicos y estructurales de las instituciones históricamente configuradas – además (o como trasfondo) de las actuaciones e intervenciones de política laboral más contingentes.
Entre todos esos productos institucionales sólidamente instalados en las arenas en las que se vinculan los actores públicos y privados que coprotagonizan el diseño y puesta en práctica de las políticas laborales, y considerando el modo singular en que esos actores participan en esos procesos, me parece interesante evocar en esta oportunidad el de la circunstancia de que el espacio que ocupan las relaciones colectivas de trabajo – las que median entre los sindicatos, los empresarios y sus organizaciones – se encuentra en Argentina sujeto a una régimen de sistemática intervención estatal que no sólo no es una condición natural de ese espacio sino, que, por el contrario, trasgrede las obligaciones internacionales asumidas por el país en materia de libertad sindical.
En Argentina, y ello desde la propia concepción del modelo, el Estado – a través del Ministerio de Trabajo – interviene activamente en el modo de organización sindical, en la sustanciación de la negociación colectiva y en el tratamiento del conflicto. Esas instancias de intervención se perciben, “en clave argentina” como connaturales a la sustanciación de las relaciones colectivas de trabajo. Ello implica, no obstante, omitir que, como lo han dictaminado de modo pacífico los órganos de control de la OIT (la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical) de ser necesario intervenir en el campo de las relaciones colectivas de trabajo esa intervención debe ser atribuida a un organismo independiente y los ministerios de trabajo no lo son. A los ministros de trabajo, en tanto secretarios del Poder Ejecutivo en la materia laboral, les compete defender y hacer cumplir las políticas públicas que éste último adopta en ese área. Y, desde luego, está bien que sea así[1]. Pero es que anida íntimamente en la naturaleza de los sujetos colectivos – de los sindicatos, principalmente, pero también de las organizaciones empresarias – el derecho de cuestionar esas políticas y, en el caso de los sindicatos, hasta el de ejecutar medidas de acción directa para expresarlo[2]. Es precisamente por ello que los ministerios de trabajo no son en modo alguno imparciales cuando se trata de producir una intervención en el campo de las relaciones colectivas de trabajo. Esa constatación es producto de la experiencia universal y de ella, la nuestra sirve como un muy ilustrativo ejemplo en el sentido de que la atribución ministerial de otorgar la personería gremial – en muchos casos, hasta la de dispensar la simple inscripción[3] – ha sido recurrentemente utilizada como instrumento político para recompensar adhesiones, para inducirlas, para reprimir arrebatos contestatarios.
Los espacios formales de coordinación política están sujetos también a formas dirimentes de intervención que, se ejecuten o no en cada acto concreto de coordinación, determinan o condicionan los modos en que ellos se sustancian. Tal es el caso del Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario Mìnimo Vital y Movil, dotado de importantísimas atribuciones[4], integrado por voluntad de la ley por un número igual de representantes de las centrales sindicales de un lado y las organizaciones empresarias y presidido por un funcionario designado por el Ministerio de Trabajo, que tiene la atribución de laudar “respecto de los punto en controversia” cuando no se alcance una mayoría de dos tercios. Se trata de un virtual arbitraje obligatorio que, obviamente somete a los representantes sectoriales a la necesidad de “arrimarse” a la opción estatal – y negociar en sus términos – so riesgo de quedar igualmente sujeta a ella pero, peor aún, sin haber podido incidir en su formulación definitiva; mal pueden considerarse los pronunciamiento de este consejo, pues, manifestaciones de libre expresión de coordinación y consenso.
[1] Quien esto escribe tiene la convicción de que el Ministerio de Trabajo es una institución hoy irremplazable en el cometido de construir una sociedad más justa, dotada de equilibrios adecuados y niveles satisfactorios de equidad social. No es, por tanto, al Ministerio de Trabajo al que se pone en cuestión, sino a una función que por las razones indicadas – también para enaltecer el propio órgano estatal y afirmar su prestigio y reconocimiento – no le compete.
[2] Desde luego, sin exorbitar las instituciones de la república ni poner en cuestión la atribución de éstas de formar libremente sus decisiones en los términos previstos en el ordenamiento constitucional. Es por eso que el Comité de Libertad Sindical ha establecido que “…si bien las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad sindical, los sindicatos deberían poder organizar huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del gobierno. Las organizaciones sindicales deberían tener la posibilidad de recurrir a huelgas de protesta, en particular con miras a ejercer una crítica con respecto a la política económica y social de los gobiernos” (sumario 529 de La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta Edición revisada, OIT, Ginebra 2006
[3] Evóquese, por ejemplo, el caso de la Central CTA, a la que el gobierno de entonces – corría la década de los 90 – le retaceaba hasta la simple inscripción, razón por la cual en el caso 1777 el Comité de Libertad Sindical requirío “…al Gobierno que tome medidas necesarias para se efectué de inmediato la inscripción gremial» de esa central. Nueva y algo más reciente manifestación del mismo fenómeno es el caso del pedido de simple inscripción de la Asociación Gremial de Trabajadores de Subterráneo y Premetro, en el que no bastó un recurso de amparo ni reiterados dictámenes de órganos inferiores del ministerio para que se le concediera, lo que hizo necesario el pronunciamiento condenatorio de la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en autos “Asociación Gremial de Trabajadores de Subterráneo y Premetro c/Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones Sindicales”,(14/09/2010) tras un muy riguroso dictamen en el mismo sentido del Fiscal General del fuero.
[4]a) Determinar periódicamente el salario mínimo, vital y móvil;b) Determinar periódicamente los montos mínimos y máximos y el porcentaje previsto en el artículo 118 correspondiente a los primeros cuatro meses de la prestación por desempleo;c) Aprobar los lineamientos, metodología, pautas y normas para la definición de una canasta básica que se convierta en un elemento de referencia para la determinación del salario mínimo, vital y móvil;d) Constituir, en su caso, las comisiones técnicas tripartitas sectoriales referidas en el artículo 97, inciso a);e) Fijar las pautas de delimitación de actividades informales de conformidad con el artículo 90 de esta ley;f) Formular recomendaciones para la elaboración de políticas y programas de empleo y formación profesional;g) Proponer medidas para incrementar la producción y la productividad.
Adrian Goldin
Profesor Titular y actual Director del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Derecho de la UBA. Profesor Emérito de la Universidad de San Andrés. Ex presidente y actual presidente honorario de la ISLSSL (International Society for Labour and Social Security Law – www.islssl.org )
