Por Delia M. Ferreira Rubio
Como en una Bienal de la creatividad electoral, la Argentina ofrece cada dos años la puesta en marcha de una variada muestra de sistemas electorales. Cada dos años se eligen diputados y senadores nacionales, legisladores provinciales y concejales municipales. Además cada cuatro años, se suma la elección de Presidente y Vicepresidente, gobernadores y vicegobernadores e intendentes -incluido el jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En 2007, la ExpoElectoral ofrece la oportunidad de ver en funcionamiento, a lo largo de casi 10 meses entre las elecciones de Catamarca y Entre Ríos y las que se sucederán hasta la elección de autoridades nacionales en octubre, más de cincuenta sistemas electorales.
Un sistema electoral no se limita a la fórmula matemática para transformar los votos en bancas, aspecto en el que, por cierto, existe una gran cantidad de variantes posibles entre la proporcionalidad y los sistemas mayoritarios. Un sistema electoral incluye, entre otras, reglas relacionadas con la selección de las candidaturas, la formación de alianzas, la cantidad de listas que puede presentar una misma agrupación, la posibilidad o prohibición de reelección, el mínimo de votos que debe obtener una lista para poder aspirar a una banca o para ganar la elección, la amplitud del margen de acción del ciudadano, pasando de la lista cerrada y bloqueada -como la que usamos para la elección de legisladores nacionales- a las modalidades de lista desbloqueada -preferencia, tachas- o listas abiertas. Es difícil encontrar en la Argentina dos sistemas que sean exactamente iguales en todas sus facetas.
El sistema federal argentino reserva a los distritos (las provincias y la Ciudad de Buenos Aires) la facultad de organizar sus propios sistemas de elección de autoridades. Esto da por resultado 24 conjuntos de reglas para elegir al Poder Ejecutivo del distrito. En el caso de la elección de los legisladores provinciales no se trata de sólo 24 sistemas. En las provincias que mantienen el sistema bicameral, cada una de las Cámaras de la Legislatura tiene un sistema electoral propio. El sistema unicameral adoptado en la actualidad por la mayoría de los distritos no significa la aplicación de un solo sistema electoral. Por el contrario, en varios de esos distritos la elección de los legisladores se hace por dos sistemas distintos a pesar de que todos integren el mismo cuerpo.
Para hacer aún más variado el panorama, en algunas provincias -como correlato del reconocimiento de la autonomía municipal- coexisten diversos sistemas electorales para elegir autoridades municipales ya que se otorga a algunos municipios la posibilidad de fijar sus propias reglas de juego electoral para las autoridades municipales, que pueden o no ser similares a las que aplica la respectiva provincia.
La sola descripción de los sistemas que exhibe la ExpoElectoral 2007 requeriría un volumen. Y eso sin contar con que en algunos distritos todavía podría producirse alguna nueva reforma. La última hasta ahora ha sido la que a fines de marzo introdujo La Rioja, luego de la crisis institucional. A continuación algunas de las curiosidades y datos más destacados.
Los gobernadores “super-legitimados”
En Ciudad de Buenos Aires, Chaco, Corrientes y Tierra del Fuego se recurre al ballotage, o doble vuelta, para la elección del Ejecutivo. Este sistema tiene por finalidad generar un Poder Ejecutivo con una legitimidad electoral reforzada. Para ganar en primera vuelta por lo general se exige más del 50% de los votos y si ningún competidor supera esta cifra se produce una segunda vuelta. En esa elección entre dos fórmulas, salvo el excepcional caso de empate, uno de los dos competidores obtendrá más del 50% de los votos válidos afirmativos. La legitimidad electoral incuestionable que se busca con el sistema requiere dos elementos: exigencia de mayoría absoluta para ganar en primera vuelta y garantía de que se realizará una segunda vuelta entre dos alternativas.
La elección del gobernador en Chaco reproduce los parámetros de la elección presidencial. Ninguno de esos sistemas de doble vuelta cumple las dos condiciones que hemos mencionado. Un candidato puede ganar en primera vuelta si obtiene más del 45% de los votos válidos afirmativos (no cuentan los votos en blanco ni los nulos) o el 40% de esos votos más una ventaja de por lo menos 10 puntos sobre el candidato que le sigue. Aún cuando no resulta fácil superar esas metas, lo cierto es que en ambos casos, hay una mayoría de votos válidos que no apoyan al que gana. Pero aún aceptando la relajación de las exigencias para ganar en primera vuelta, el sistema tiene que garantizar que la segunda vuelta se lleve a cabo. Ni la Constitución de Chaco, ni el Código Electoral Nacional garantizan la realización de la segunda vuelta, y -como quedó demostrado en 2003- un candidato puede resultar electo presidente con tan solo el 22% de los votos.
La Ciudad de Buenos Aires, Corrientes y Tierra del Fuego exigen, en cambio, superar el 50% de los votos válidos, pero al igual que a nivel nacional la deserción de una de las fórmulas en la segunda vuelta consagra automáticamente a la otra.
El resto de los distritos define la elección de gobernador en un solo turno electoral. En 2007 sólo Formosa y Jujuy combinarán la elección a simple pluralidad de sufragios con la Ley de Lemas en cargos ejecutivos. Santa Fe reformó el sistema a fines de 2004 y La Rioja lo hizo a fines de marzo.
Las legislaturas: Todos los caminos conducen al mayoritario
En la elección de las legislaturas predomina la opción por los sistemas proporcionales, que rigen en 17 distritos para elegir a los legisladores unicamerales o a los diputados, en el caso de legislativos bicamerales. Algunos distritos aplican mínimos de votos para participar en el reparto de bancas que varían entre el 5% de los votos emitidos y el 3% del padrón. Otros distritos no aplican umbrales electorales.
En cuatro distritos: Córdoba, Río Negro, San Juan y Santa Cruz la legislatura unicameral reúne legisladores de representación territorial y legisladores que representan a la población del total de la provincia. En estos casos, se aplican dos sistemas electorales diversos, son los que se denominan sistemas mixtos por segmentos. Se aplican, por ejemplo, sistemas mayoritarios de circunscripción uninominal para los representantes departamentales y fórmulas proporcionales para los diputados de representación poblacional.
A pesar de las diferencias, hay un rasgo común en las elecciones legislativas provinciales, que se consolida como una tendencia: el “sesgo mayoritario” de los sistemas. Así la multiplicación de los partidos que compiten en las elecciones ha sido acompañada por una reducción del número de partidos con representación parlamentaria. En la mayoría de los distritos el gobernador ha contado con una mayoría afín en la Legislatura. El refuerzo de la mayoría oficialista en las legislaturas apunta a facilitar la gobernabilidad, aunque combinado con la personalización de la política y la tendencia a los liderazgos territoriales fuertes ha determinado que algunas legislaturas sean meras dependencias de la gobernación, en desmedro de la división de poderes.
La excepción a esta regla es la Capital Federal que, a más de 12 años de conseguir su autonomía en la reforma constitucional de 1994, sigue sin tener una ley electoral propia y aplica el Código Electoral Nacional para la elección de los Legisladores, con una “pequeña diferencia” que ha dado por resultado la legislatura más fragmentada de todos los distritos. Esa diferencia es la ausencia de piso o umbral electoral. El piso electoral es el mínimo de votos indispensable para que un partido que compite en la elección pueda participar en el reparto de bancas. El piso o umbral electoral para la elección de diputados nacionales es del 3% del padrón electoral del distrito, eso significa que el reparto proporcional de las bancas de diputados se hace entre aquellas listas que hayan superado ese piso. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el reparto proporcional se efectúa entre todas las listas de candidatos a legisladores.
De la Ley de Lemas a los “neolemas”
En la década del ´90, llegaron a ser 12 los distritos que aplicaron el sistema de Ley de Lemas. Ese sistema de doble voto simultáneo y acumulativo facilitó que en muchas provincias el candidato más votado perdiera y el que resultara electo fuera un candidato con menos votos. La mayoría de los distritos ha derogado el sistema de lemas o lo ha limitado a cargos legislativos o municipales. Para lograr la acumulación de votos, la superación del internismo y competir exitosamente en un sistema de partidos altamente fragmentado, se recurre ahora a otros mecanismos.
En materia electoral no sólo importan las reglas escritas, muchas veces son las prácticas las que marcan el verdadero perfil de la elección. Tal el caso de lo que, a partir de la elección presidencial de 2003, se ha denominado el sistema de “neolemas”. La crisis del 2001 y el “Qué se vayan todos” determinó en parte la desarticulación del sistema de partidos y dio lugar a la formación de nuevos partidos. Pero esa multiplicación de partidos no es sólo tributaria de una supuesta renovación de la política. La crisis de los partidos tradicionales generó incentivos para que los dirigentes políticos crearan y registrarán “partidos-comodín”, que resultan funcionales para presentar candidaturas por fuera de las estructuras tradicionales del partido; o sirven, por ejemplo, como carta de negociación al momento de conformar alianzas. Pero además esos “partidos-comodín” permiten que un mismo partido presente más de una candidatura o que se acumulen votos sin necesidad de discutir en una interna las candidaturas. Eso fue lo que hizo el Justicialismo cuando, con la bendición de la jueza Servini de Cubría, presentó tres candidatos presidenciales, ninguno de los cuales usó el rótulo del Justicialismo, sino el nombre de alianzas entre partidos registrados, pero desconocidos.
El fenómeno de los neolemas, es decir de candidatos distintos que representan lo mismo, o de listas diversas en los cargos legislativos que apoyan a un solo candidato en el tramo Ejecutivo de la boleta, se repetirá en las elecciones provinciales, sobre todo en relación con la posición que cada uno de esos grupos adopte respecto a los candidatos presidenciales. Esta volatilidad de las candidaturas complica el panorama para el elector y puede generar luego los mismos problemas de gobernabilidad que generó en no pocas provincias la ya casi totalmente abandonada Ley de Lemas.
En síntesis, las reformas electorales provinciales, a pesar de su diversidad, han consolidado dos tendencias. Por un lado, una ampliación de la oferta electoral, con la multiplicación de candidatos y listas que, dicho sea de paso, no ha tenido por objetivo ofrecer al elector verdaderas alternativas diferenciadas, sino solucionar problemas y necesidades de los propios partidos y dirigentes. La otra tendencia paradójicamente ha sido la disminución de la fragmentación en las legislaturas y el reforzamiento del perfil mayoritario.
La ExpoElectoral 2007 está inaugurada. Los electores deberíamos recordar que no somos sólo espectadores, sino protagonistas.
(*) Publicado en El Economista el 13-4-2007
